Решение Верховного суда Республики Хакасия от 18.08.2014 по делу N 3-19/2014 <О признании недействующими абзаца 3 в части включения в формулу расчета нормативов расходов в части оплаты труда учебно-вспомогательного персонала коэффициента "Ку", абзацев 10, 13 - 17 пункта 2 части 1 постановления Правительства Республики Хакасия от 20.06.2014 N 277 "О внесении изменений в Методику расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности по образовательным программам дошкольного образования муниципальных дошкольных образовательных организаций, утвержденную постановлением Правительства Республики Хакасия от 13.08.2013 N 453">

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 18 августа 2014 г. по делу № 3-19/2014

Верховный Суд Республики Хакасия в составе:
председательствующего Весёлой И.Н.,
с участием прокурора Васильевой Е.В.,
при секретаре Райковой Н.С.,
представителя Администрации города Абакана Миненковой Н.В.,
представителей Правительства Республики Хакасия Кунучакова В.Г., Свинаренко В.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению администрации города Абакана об оспаривании абзаца 3 (в части), абзацев 10, 13 - 17 пункта 2 части 1 постановления Правительства Республики Хакасия от 20 июня 2014 года № 277 "О внесении изменений в Методику расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности по образовательным программам дошкольного образования муниципальных дошкольных образовательных организаций, утвержденную постановлением Правительства Республики Хакасия от 13.08.2013 № 453",

установил:

13 августа 2013 года Правительством Республики Хакасия принято постановление № 453 "Об утверждении Методики расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности по образовательным программам дошкольного образования муниципальных дошкольных образовательных организаций", 20 июня 2014 года в него внесены изменения, текст постановления от 20 июня 2014 года № 277 опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии" от 25 июня 2014 г. № 40.
Администрация города Абакана обратилась в суд с заявлением о признании абзаца 3 (в части) и абзацев 10, 13 - 17 пункта 2 части 1 постановления Правительства Республики Хакасия от 20 июня 2014 года № 277 противоречащими федеральному законодательству, недействующими, мотивируя требования тем, что оспариваемые положения в части включения в формулу расчета нормативов расходов на оплату труда учебно-вспомогательного персонала (Нувп) коэффициента Ку, учитывающего максимально допустимый объем образовательной нагрузки на детей в дошкольной образовательной организации в день, не обеспечивают надлежащего объема финансирования обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, без законных оснований возлагают на органы местного самоуправления реализацию государственных полномочий по финансовому обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях в объеме финансирования 75 процентов фонда оплаты труда учебно-вспомогательного персонала дошкольных организаций и влекут необходимость предусматривать в бюджете города дополнительные расходы на указанные цели. Тем самым применение коэффициента Ку влечет необоснованные расходы бюджета города Абакана, что противоречит статье 133 Конституции Российской Федерации, пункту 3 части 1 статьи 8 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", пункту 13 части 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 31, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В судебном заседании представитель администрации города Абакана Миненкова Н.В., действующая на основании доверенности от 27.12.2013, на заявленных требованиях настаивала, приводя в обоснование те же доводы, что и в заявлении. В судебном заседании 12 августа 2014 г. пояснила, что вступившим в законную силу решением Верховного Суда Республики Хакасия от 21 апреля 2014 г. признаны недействующими положения постановления Правительства Республики Хакасия от 14 февраля 2014 г. № 64, в соответствии с которым норматив расходов по оплате труда учебно-вспомогательного персонала рассчитывался с применением коэффициента 0,25. Полагала, что Правительство, принимая оспариваемый нормативный правовой акт, преодолело вступившее в законную силу решение суда.

Представители Правительства Республики Хакасия Кунучаков В.Г., Свинаренко В.В., действующие на основании доверенностей от 25.07.2014 и от 11.08.2014 соответственно, не согласились с доводами заявителя, пояснив, что коэффициент К у введен в формулу расчета нормативов расходов республиканского бюджета в части оплаты труда учебно-вспомогательного персонала исходя из СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15 мая 2013 г. № 26. Оспариваемый коэффициент определен Правительством РХ исходя из установленной вышеназванными СанПиН средней максимально допустимой учебной нагрузки на детей дошкольного возраста (пункты 11.11, 11.12). Сославшись на Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел "Квалификационные характеристики должностей работников образования", отметили, что рабочее время учебно-вспомогательного персонала дошкольных образовательных организаций следует разделять на две части: мероприятия по обучению (не более двух часов в день) и мероприятия по уходу и присмотру за детьми, то есть комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня. Указали, что оплата труда указанных работников в части мероприятий по обучению финансируется из бюджета Республики Хакасия в полном объеме. Администрация г. Абакана получает от родителей (законных представителей) родительскую плату, взимаемую за присмотр и уход за ребенком в дошкольной образовательной организации, и в случае снижения родительской платы обязана за свой счет компенсировать расходы в связи с предоставлением услуги по присмотру и уходу за детьми. Настаивали на том, что при внесении изменений в постановление Правительства РХ от 20 июня 2013 г. № 277 был установлен новый коэффициент Ку, который получен расчетным путем и основывается на требованиях федерального законодательства. В связи с этим возражали относительно довода представителя заявителя о преодолении оспариваемым постановлением вступившего в законную силу решения Верховного Суда РХ от 21 апреля 2014. Кроме того, по их мнению, предоставляемые местным бюджетам субвенции не должны покрывать все расходы на оплату труда и зависеть от объема требуемых муниципальным образовательным организациям денежных средств. В письменном отзыве на заявление дополнительно указали, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует п. 2 ч. 4 ст. 6 Закона Республики Хакасия от 06 декабря 2013 г. № 121-ЗРХ "О нормативах обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях".
Заслушав представителей администрации города Абакана, Правительства Республики Хакасия, заключение прокурора, полагавшего требования подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (с изменениями от 28 июня 2014 года) (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относится обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Указанное полномочие относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 13 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 28 июня 2014 года) (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ).
В соответствии с пунктами 1, 3 части 1 статьи 9 Федерального закона № 273-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях.
Аналогичная норма закреплена в пункте 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 21 июля 2014 года) (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).
Следовательно, постановление от 20 июня 2014 года № 277 принято Правительством Республики Хакасия в рамках возложенных на него законом полномочий по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Между тем суд находит оспариваемые положения вышеуказанного постановления не соответствующими требованиям федерального законодательства ввиду следующего.
В части 2 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ указано, что нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 названного закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий и иных предусмотренных Федеральным законом № 273-ФЗ особенностей организации и осуществления образовательной деятельности.
Частью 3 статьи 11 Федерального закона № 273-ФЗ установлено, что федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям.
Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года № 1155 (зарегистрирован в Минюсте России 14 ноября 2013 года № 30384), (далее - Стандарт) определяет, в том числе, требования к кадровым условиям реализации образовательных программ.
Пунктом 3.4.1 Стандарта установлено, что реализация образовательной программы обеспечивается руководящими, педагогическими, учебно-вспомогательными, административно-хозяйственными работниками дошкольной образовательной организации.
Финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Указанные нормативы определяются в соответствии со Стандартом, с учетом типа организации, специальных условий получения образования детьми с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогических работников, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья детей, направленности образовательной программы, категории детей, форм обучения и иных особенностей образовательной деятельности, и должен быть достаточным и необходимым для осуществления образовательной организацией, в том числе, и расходов на оплату труда работников, реализующих образовательную программу (п. 3.6.3 Стандарта).
Таким образом, Стандарт, определяя требования к кадровому обеспечению образовательного процесса, является основанием для определения необходимых затрат, учитываемых при расчете нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях. Указанные нормативы должны включать в себя, в том числе, и финансирование оплаты труда учебно-вспомогательного персонала дошкольных организаций (младшие воспитатели, помощники воспитателей) в полном объеме.
В соответствии с Методическими рекомендациями по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования (письмо Минобрнауки России от 01 октября 2013 года № 08-1408) за счет бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда работников, осуществляющих в соответствии со Стандартом реализацию дошкольной образовательной программы, в том числе: воспитателей, прочих педагогических работников, учебно-вспомогательного персонала (младшие воспитатели, помощники воспитателей и пр.), административно-управленческого и обслуживающего персонала, за исключением персонала, обеспечивающего создание условий для осуществления присмотра и ухода и оказание услуг по присмотру и уходу за детьми.
Таким образом, на федеральном уровне закреплено, что обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда учебно-вспомогательного персонала, составляет предмет полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Доводы представителей Правительства о том, что рабочий день учебно-вспомогательного персонала дошкольных образовательных организаций делится на две части: мероприятия по обучению и мероприятия по присмотру и уходу за детьми, при этом к полномочиям субъекта Российской Федерации относится финансирование только мероприятий по обучению, составляющих не более двух часов в день, судом отклоняются, поскольку основаны на ошибочном понимании норм материального права. Выводы представителей Правительства в этой части сделаны без учета положений федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, в силу пункта 3.4.1 которого необходимым условием качественной реализации образовательной программы является ее непрерывное сопровождение педагогическими и учебно-вспомогательными работниками в течение всего времени ее реализации в образовательной организации или в группе.
Кроме того, Стандарт определяет, что содержание образовательной программы дошкольного образования должно обеспечивать развитие личности, мотивации и способностей детей в различных видах деятельности и охватывать следующие структурные единицы (образовательные области): социально-коммуникативное развитие; познавательное развитие; речевое развитие; художественно-эстетическое развитие; физическое развитие (пункт 2.6). Конкретное содержание указанных образовательных областей может реализовываться в различных видах деятельности, в том числе в общении, игре, самообслуживании и действиях с бытовыми предметами-орудиями (ложка, совок, лопатка и пр.), элементарном бытовом труде, восприятии музыки, сказок, стихов, двигательной активности (пункт 2.7).
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации (ст. 8), установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относится к бюджетным полномочиям муниципальных образований (ст. 9). Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных законом (п. 5 ст. 86).
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что установление коэффициента, учитывающего максимально допустимый объем образовательной нагрузки на детей в дошкольной образовательной организации в день, не обеспечивает надлежащего объема финансирования обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, снижает уровень государственных гарантий реализации данного права, возлагает на органы местного самоуправления реализацию государственных полномочий по финансовому обеспечению государственных гарантий реализации указанного права в объеме финансирования 75 процентов фонда оплаты труда учебно-вспомогательного персонала дошкольных организаций, тем самым нарушает бюджетные права местного самоуправления.
Таким образом, оспариваемые положения постановления Правительства Республики Хакасия от 20.06.2014 № 277 противоречат федеральному законодательству, в связи с чем требования администрации города Абакана о признании их недействующим являются обоснованными и подлежат удовлетворению.
В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Ссылка Правительства на п. 2 ч. 4 ст. 6 Закона Республики Хакасия от 06 декабря 2013 г. № 121-ЗРХ "О нормативах обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях" судом отклоняется, поскольку исходя из ч. ч. 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В связи с этим соответствие оспариваемых нормативных положений Закону Республики Хакасия не может повлиять на выводы суда об их несоответствии федеральному законодательству.
Как разъяснено в пункте 28 пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Принимая во внимание, что до вынесения решения суда оспариваемый нормативный правовой акт в течение определенного времени применялся (действовал), суд считает необходимым признать его недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Согласно пункту 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
Учитывая, что оспариваемое постановление Правительства Республики Хакасия опубликовано в бюллетене "Вестник Хакасия", суд считает необходимым обязать Правительство Республики Хакасия опубликовать сообщение о принятом решении после вступления его в законную силу в очередном номере указанного издания.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 193 - 198 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление администрации города Абакана удовлетворить.
Признать абзац 3 в части включения в формулу расчета нормативов расходов в части оплаты труда учебно-вспомогательного персонала (Нувп) коэффициента "Ку", абзацы 10, 13 - 17 пункта 2 части 1 постановления Правительства Республики Хакасия от 20 июня 2014 года № 277 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Хакасия от 13 августа 2013 года № 453 "О внесении изменений в Методику расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности по образовательным программам дошкольного образования муниципальных дошкольных образовательных организаций", утвержденную постановлением Правительства Республики Хакасия от 13.08.2013 № 453" противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Обязать Правительство Республики Хакасия опубликовать сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу в очередном номере бюллетеня "Вестник Хакасия".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Мотивированное решение изготовлено 22 августа 2014 года.

Председательствующий
И.Н.ВЕСЁЛАЯ

Судья
И.Н.ВЕСЁЛАЯ


------------------------------------------------------------------