Решение Верховного суда Республики Хакасия от 21.04.2014 <О признании недействующими абзаца 3 в части включения в формулу расчета нормативов расходов в части оплаты труда учебно-вспомогательного персонала коэффициента 0,25 и абзаца 9 подпункта "к" пункта 2 части 1 Постановления Правительства Республики Хакасия от 14.02.2014 N 64 "О внесении изменений в Постановление Правительства Республики Хакасия от 13.08.2013 N 453 "Об утверждении Методики расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности по образовательным программам дошкольного образования муниципальных дошкольных образовательных организаций">
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 21 апреля 2014 года
Верховный Суд Республики Хакасия
в лице председательствующего Петровой Т.Л.,
при секретаре Соколовой И.С.,
с участием представителя Администрации города Абакана Миненковой Н.В.,
представителя Правительства Республики Хакасия Кунучакова В.Г.,
прокурора Васильевой Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Администрации города Абакана о признании абзаца 3 (в части) и абзаца 9 подпункта "к" пункта 2 части 1 Постановления Правительства Республики Хакасия от 14 февраля 2014 года № 64 "О внесении изменений в Постановление Правительства Республики Хакасия от 13 августа 2013 года № 453 "Об утверждении Методики расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности по образовательным программам дошкольного образования муниципальных дошкольных образовательных организаций" противоречащими федеральному законодательству, недействующими,
установил:
13 августа 2013 года Правительством Республики Хакасия принято Постановление № 453 "Об утверждении Методики расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности по образовательным программам дошкольного образования муниципальных дошкольных образовательных организаций" (далее - Постановление), 14 февраля 2014 года внесены изменения, текст Постановления опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии" от 27 февраля 2014 года № 64.
Администрация города Абакана обратилась в суд с заявлением о признании абзаца 3 (в части) и абзаца 9 подпункта "к" пункта 2 части 1 Постановления противоречащими федеральному законодательству, недействующими, мотивируя требования тем, что абзац 3 в части включения в формулу расчета нормативов расходов оплаты труда учебно-вспомогательного персонала (Нувп) коэффициента "0,25" и абзац 9, устанавливающий коэффициент, учитывающий участие учебно-вспомогательного персонала в процессе предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях в размере 0,25, подпункта "к" пункта 2 части 1 Постановления не обеспечивают надлежащего объема финансирования обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, возлагает на органы местного самоуправления, без законных оснований, реализацию государственных полномочий по финансовому обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях в объеме финансирования 75 процентов фонда оплаты труда учебно-вспомогательного персонала дошкольных организаций и влечет необходимость предусматривать в бюджете города дополнительные расходы на указанные цели, влекут нарушение принципа самостоятельности бюджета города Абакана, что противоречит статье 133 Конституции Российской Федерации, пункту 3 части 1 статьи 8 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", пункту 13 части 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьям 31, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В судебном заседании представитель Администрации города Абакана Миненкова Н.В. на заявленных требованиях настаивала, приводя в обоснование те же доводы, что и в заявлении.
Представитель Правительства Республики Хакасия Кунучаков В.Г. не согласился с доводами заявителя, пояснив, что федеральным законодательством определено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относится обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Нормативы, финансового обеспечения образовательной деятельности, в том числе на оплату труда работникам образовательных организаций, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно.
Коэффициент 0,25, учитывающий участие учебно-вспомогательного персонала в процессе предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, и используемый при расчете величины размера заработной платы учебно-вспомогательного персонала установлен исходя из социально-экономического положения Республики Хакасия, в том числе возможностей республиканского бюджета.
При этом размер оплаты труда работников образовательных организаций, в данном случае учебно-вспомогательного персонала, не меньше минимального размера оплаты труда.
Заслушав представителей Администрации города Абакана, Правительства Республики Хакасия, заключение прокурора, полагавшего требования подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (с изменениями от 3 февраля 2014 года) (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относится обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Указанное полномочие относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемое данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 13 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 12 марта 2014 года) (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ).
В соответствии с пунктами 1, 3 части 1 статьи 9 Федерального закона № 273-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях. Аналогичная норма закреплена в пункте 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 28 декабря 2013 года) (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).
Таким образом, Федеральный закон № 273-ФЗ, Федеральный закон № 184-ФЗ, Федеральный закон № 131-ФЗ закрепили распределение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере дошкольного образования:
- к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг);
- к полномочиям органов местного самоуправления относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами).
Частью 3 статьи 11 Федерального закона № 273 установлено, что федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования к:
1) структуре основных образовательных программ (в том числе соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательных отношений) и их объему;
2) условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям;
3) результатам освоения основных образовательных программ.
Нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона № 273, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных Федеральным законом № 273 особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося (часть 2 статьи 99 Федерального закона № 273).
Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования, утвержденный Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года № 1155 (зарегистрирован в Минюсте России 14 ноября 2013 года № 30384) (далее - Стандарт) определяет, в том числе, требования к кадровым условиям реализации образовательных программ.
Пунктом 3.4.1 Стандарта установлено, что реализация образовательной программы обеспечивается руководящими, педагогическими, учебно-вспомогательными, административно-хозяйственными работниками дошкольной образовательной организации. Необходимым условием качественной реализации образовательной программы является ее непрерывное сопровождение педагогическими и учебно-вспомогательными работниками в течение всего времени ее реализации в образовательной организации или в группе.
Финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Указанные нормативы определяются в соответствии со Стандартом, с учетом типа Организации, специальных условий получения образования детьми с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогических работников, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья детей, направленности образовательной программы, категории детей, форм обучения и иных особенностей образовательной деятельности, и должен быть достаточным и необходимым для осуществления образовательной организацией, в том числе, и расходов на оплату труда работников, реализующих образовательную программу (п. 3.6.3 Стандарта).
Таким образом, Стандарт, определяя требования к кадровому обеспечению образовательного процесса, является основанием для определения необходимых затрат, учитываемых при расчете нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях. Указанные нормативы должны включать в себя, в том числе, и финансирование оплаты труда учебно-вспомогательного персонала дошкольных организаций (младшие воспитатели, помощники воспитателей) в полном объеме.
В соответствии с Методическими рекомендациями по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования (Письмо Минобрнауки России от 1 октября 2013 года № 08-1408) за счет бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда следующих категорий работников, осуществляющих в соответствии со стандартом реализацию дошкольной образовательной программы:
- воспитатели, в том числе старшие воспитатели;
- прочие педагогические работники, с учетом требований примерных образовательных программ дошкольного образования, в том числе руководители, работники, инструкторы по физкультуре, концертмейстеры, педагоги дополнительного образования, педагоги-организаторы, социальные педагоги, педагоги-психологи, руководители физического воспитания, учителя-дефектологи, учителя-логопеды, методисты и пр.;
- учебно-вспомогательный персонал, в том числе младшие воспитатели, помощники воспитателей и пр.;
- административно-управленческий и обслуживающий персонал, за исключением персонала, обеспечивающего создание условий для осуществления присмотра и ухода и оказание услуг по присмотру и уходу за детьми.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что установление коэффициента, учитывающего участие учебно-вспомогательного персонала в процессе предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, не обеспечивает надлежащего объема финансирования обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, в целях сохранения объема финансирования, имевшего место до изменения законодательства, и недопущения ухудшения положения учебно-вспомогательного персонала, возлагает на органы местного самоуправления реализацию государственных полномочий по финансовому обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях в объеме финансирования 75 процентов фонда оплаты труда учебно-вспомогательного персонала дошкольных организаций и влечет необходимость предусматривать в бюджете города дополнительные расходы на указанные цели, что влечет нарушение принципа самостоятельности бюджета города Абакана.
Отсутствие (недостаточность) денежных средств само по себе не может являться основанием для освобождения соответствующего органа государственной власти от возложенной на него обязанности реализации государственных полномочий по финансовому обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях в полном объеме.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения Постановления Правительства Республики Хакасия противоречат федеральному законодательству, в связи с чем требования Администрации города Абакана о признании их недействующим являются обоснованными и подлежат удовлетворению.
В силу части 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Как разъяснено в пункте 28 пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Принимая во внимание, что до вынесения решения суда оспариваемый нормативный правовой акт в течение определенного времени применялся (действовал), суд считает необходимым признать его недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Согласно пункту 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
Учитывая, что оспариваемое Постановление Правительства Республики Хакасия опубликовано в бюллетене "Вестник Хакасия", суд считает необходимым обязать Правительство Республики Хакасия опубликовать сообщение о принятом решении после вступления его в законную силу в очередном номере указанного издания.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 193 - 198 ГПК РФ, суд
решил:
заявление Администрации города Абакана удовлетворить.
Признать абзац 3 в части включения в формулу расчета нормативов расходов в части оплаты труда учебно-вспомогательного персонала (Нувп) коэффициента 0,25 и абзац 9 подпункта "к" пункта 2 части 1 Постановления Правительства Республики Хакасия от 14 февраля 2014 года № 64 "О внесении изменений в Постановление Правительства Республики Хакасия от 13 августа 2013 года № 453 "Об утверждении Методики расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности по образовательным программам дошкольного образования муниципальных дошкольных образовательных организаций" противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Обязать Правительство Республики Хакасия опубликовать сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу в очередном номере бюллетеня "Вестник Хакасия".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Председательствующий
Т.Л.ПЕТРОВА
------------------------------------------------------------------